МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА "В" ЧАСТИ ПЕРВОЙ И ЧАСТИ ПЯТОЙ СТАТЬИ 4

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СТАТУСЕ ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

И СТАТУСЕ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО

СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ

ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

1. Мною разделяются содержащиеся в резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П выводы. Вместе с тем я считаю, что ряд доводов, содержащихся в запросе депутатов, требует иной аргументационной проработки в мотивировочной части Постановления, в связи с чем полагаю необходимым изложить не совпадающее с общим мнение о конституционно-правовой аргументации итоговых выводов.

Решение Конституционного Суда принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Решение по делу производится коллегиально (статья 30 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Каждый из судей Конституционного Суда может придерживаться разных методик участия в коллективном процессе выработки решения. Одни судьи вправе подключиться к обсуждению уже предложенного судьей-докладчиком проекта решения, используя свои знания и энергию на совершенствование аргументов, не меняя их систему. Другие судьи могут вступать в общую работу по подготовке решения Конституционного Суда с уже сформировавшимся в сознании собственным вариантом решения, с собственным набором и последовательностью изложения аргументов. Эти два способа участия в выработке решения суда - коллективистский и индивидуалистский (когда судья выстраивает аргументы, как будто он призван единолично разрешить данное дело) - представляют собой равно защищаемую Законом о Конституционном Суде Российской Федерации юридическую ценность, поскольку в праве вполне допустимы различные системы аргументации, приводящие к одному и тому же юридическому выводу в резолютивной части решения Конституционного Суда. Поэтому в части второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" судье, голосовавшему за принятое постановление, гарантируется возможность изложить свою систему аргументации принятого решения.

2. Заявители указали в своем запросе предмет рассмотрения - взаимосвязанные положения пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы. Однако данные положения не могут применяться вне системной связи с положениями пунктов "в", "г", "д" части первой и части 2.1 статьи 6 данного закона, определяющей условия осуществления депутатами своих полномочий. Согласно статье 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд принимает решение исходя из места оспариваемой нормы в системе иных правовых норм; при этом он не связан основаниями и доводами, указанными заявителем. Следовательно, данное положение также входит в предмет исследования по данному делу. <1>

--------------------------------

<1> Отмечу, что в ряде зарубежных юрисдикций конституционный суд, придя к выводу о том, что основному закону противоречат иные правовые нормы, чем оспариваемые заявителем, вправе по своему усмотрению также признать их неконституционными (См.: Gesetz uber das Bundesverfassungsgericht, Art. 78).

3. Оспоренное положение, предусматривающее досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае его вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, является одной из юридических мер, обеспечивающих позитивную ответственность депутатов за надлежащее решение задач, стоящих перед парламентом. Поэтому вряд ли конституционно-правовой институт несовместимости депутатской деятельности с иной оплачиваемой деятельностью следует расценивать в качестве частного случая негативной юридической ответственности (в том числе конституционно-правовой). Принцип свободного мандата, имманентно присущий конституционной государственности, не отрицает, а, наоборот, предполагает высокую степень ответственности депутата парламента, полной самоотдачи, исключающей занятие побочными видами деятельности. Опасность для парламентаризма состоит даже не в том, что депутат получает доходы от другой оплачиваемой деятельности (что, в принципе, не запрещается законодательством некоторых государств), а в том, что он отвлекается от своей профессиональной, чрезвычайно сложной законотворческой деятельности. Принцип профессионализма депутатов лежит в основе конструкции оспариваемой нормы. Независимость депутата, подкрепляемая его неприкосновенностью (статья 98 Конституции Российской Федерации), является результатом того, что он является представителем всего народа. Именно поэтому он не должен находиться под воздействием групп интересов, коммерческих структур и т.д. Следовательно, ограничения или условия, налагаемые на члена парламента, желающего заниматься иной деятельностью, основываются на требованиях независимости, профессиональной этики и пригодности. <1>

--------------------------------

<1> Application no. 33554/03, Lykourezos v. Greece, Judgment of 15 June 2006.

Независимость депутата гарантирует тем самым независимость формирования юридической воли - воли закона, опосредующей волю многонационального народа России, являющегося, согласно Конституции Российской Федерации, единственным источником власти.

Депутат должен осознавать значимость своего конституционного долга, а потому, исходя из своей позитивной ответственности, он не вправе существенно отвлекаться от основной профессиональной деятельности, заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме преподавательской и творческой).

Оспоренная норма в связи с этим не является случаем ограничения прав человека (по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации) - это типичный пример регулирования деятельности депутата (как лица, обладающего не только общегражданским, но и публично-правовым статусом) в рамках института свободного мандата. Регулирование не ограничивается требованием к депутатам заниматься исключительно профессиональной деятельностью. Законодатель отдает себе отчет в том, что высокий правовой статус депутата не позволяет прибегать к правовому регулированию труда депутата, основываясь только на образцах служебной или трудовой дисциплины. Деятельность парламентариев основывается на модели самоконтроля. В условиях конституционной государственности нельзя допускать детальное правовое регулирование того, какие доходы депутата являются допустимыми. Именно поэтому нет оснований для утверждения о неопределенности, неясности положений части третьей ст. 97 Конституции Российской Федерации о том, что означает "другая оплачиваемая деятельность". Конституционные принципы позволяют дать ясный ответ на этот вопрос. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной власти в Российской Федерации должны быть самостоятельны. Конституционный принцип самостоятельности Государственной Думы означает, что у общества не должно быть ни малейших сомнений в том, что депутаты выполняют свои обязанности профессионально, объективно, как полномочные представители всего народа. Презумпция добросовестности законодателя (как проявление презумпции добросовестности и разумности действий участников конституционных правоотношений) также не имела бы под собой оснований при наличии серьезных сомнений в добросовестности каждого отдельно взятого народного представителя.

4. Требование объективности, адресованное депутатам, может привести к возникновению конфликта интересов между депутатом как представителем всего народа и депутатом как собственником долей участия, акций.

Проблема конфликта интересов депутата как лица, занимающего государственную должность, и как частного собственника, а также способы реального (а не видимого) снятия этого противоречия - вот что является предметом рассматриваемого дела. Конфликт интересов регулируется нормой части 2.1 статьи 5 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким законодательством является глава 53 "Доверительное управление имуществом" Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Однако в части 2.1 статьи 5 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подразумевается не только гражданское законодательство, которое регулирует отношения, основанные на признании равенства участников отношений, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частное дело (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации).

С моей точки зрения, передача в доверительное управление акций, долей участия, принадлежащих депутатам, - это не обычный частноправовой договор, а его особая разновидность: поскольку к этим отношениям велик публичный интерес, постольку их регулирование должно нести в себе публично-правовую составляющую. Отличие договоров о доверительном управлении акций (долей участия) от обычных гражданско-правовых договоров состоит в специфике субъектов, отсутствии свободы договора, в особой цели, преследуемой заключением подобных договоров (преодоление конфликта интересов). В публично-правовом законодательстве должны быть четко зафиксированы требования и условия заключения подобных договоров, имеющих публично-правовой характер. В частности, в законе должно содержаться указание на то, в каких случаях возникает конфликт интересов; решение этого вопроса не должно оставляться на усмотрение депутата: не публичный служащий решает, может ли возникнуть конфликт интересов или нет, а сама природа его основной деятельности предполагает, что такой конфликт с высокой долей вероятности может произойти. Депутат не должен иметь ни малейшей возможности контроля или управления активами, переданными в доверительное управление, тем самым заключаемые договоры доверительного управления активами должны приобрести признаки "слепого траста" (blind trust) <1>. Доверительный управляющий не должен предоставлять депутатам информацию, касающуюся исполнения договора, за исключением информации, которую депутат обязан предоставить в порядке декларирования своего имущества. Содержание договоров о передаче в доверительное управление акций (долей участия) депутатов должно быть подконтрольно органам Государственной Думы по контролю за доходами депутатов.

--------------------------------

<1> Этот институт англо-американского права находит свое отражение в канадском конституционном законодательстве (См.: Conflict of Interest Act, Conflict of Interest Code for Members of the House of Commons).

Необходимо устранить принципиальное противоречие между Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом "О противодействии коррупции" (часть 6 статьи 11). В соответствии с последним в случае, если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что само обладание акциями (долями участия) уже порождает конфликт интересов. В соответствии же с частью 2.1 статьи 6 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутат обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление только в случае, если владение депутатом активами может привести к конфликту интересов, т.е. не исключается возможность владения ими в течение какого-то времени после того, как лицо стало депутатом. Между тем приказом Генерального прокурора от 3 мая 2011 года N 117 "О передаче в доверительное управление принадлежащих прокурорским работникам и федеральным государственным гражданским служащим органов и учреждений прокуратуры ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организации)" установлено, что прокурорские работники в целях предотвращения конфликта интересов должны передавать принадлежащие им ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в срок не позднее 30 дней со дня возникновения у них права на указанные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организации) либо со дня, когда прокурорскому работнику или федеральному государственному гражданскому служащему стало известно о возникновении у него этого права.

До передачи в доверительное управление прокурорские работники и федеральные государственные гражданские служащие обязаны уведомить своего непосредственного руководителя о владении ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций).

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

Г.А.ГАДЖИЕВ