Главная

О развитии системы электронного распространения правовой информации в России

8 июня 2000 года в Лондоне открывается заседание Комитета министров юстиции стран Совета Европы. На нем представители более 40 стран обсудят подготовленную экспертами СЕ резолюцию, большое внимание в которой уделяется проблеме открытости законодательства и вопросам распространения правовой информации с использованием современных технологий. В проекте резолюции указано, что комитет призывает правительства государств-членов Совета Европы предоставить доступ граждан к официальным текстам международных, национальных и региональных законов и правовых актов в электронном виде. В случае утверждения резолюции России придется взять на себя официальные обязательства по обеспечению широкого доступа к текстам нормативно-правовых актов. Выполнение этих обязательств потребует решения комплекса правовых, организационных и технических вопросов, что невозможно без выработки специальных государственных мер в области электронного распространения правовой информации.

17 мая 2000 года в Государственной Думе состоялось заседание Научно-консультативного совета по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Государственной Думы. На заседании были рассмотрены направления совершенствования системы электронного распространения правовой информации в Российской Федерации. В обсуждении приняло участие более 60 человек. Это - ученые, представители палат Федерального Собрания, руководящие сотрудники и специалисты министерств и ведомств (Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Главного государственно-правового управления Президента, Министерства юстиции, Министерства по налогам и сборам, ФАПСИ и других), руководители государственных и независимых организаций-распространителей правовой информации.

Система распространения правовой информации является одним из основных элементов инфраструктуры правового государства, ключевым условием формирования цивилизованного гражданского общества. Тем не менее, существующая нормативная база, официально регламентирующая положение в области правовой информатизации, не вполне отвечает реалиям сегодняшнего дня. Большинство нормативных актов, определяющих направления государственной политики в этой области, были изданы еще в 1993-1994 гг. Они сыграли свою позитивную роль, однако были созданы в другую информационную и технологическую эпоху.

За семь лет в России уже фактически сложилась определенная система распространения правовой информации. Основными элементами этой системы являются традиционные печатные государственные и независимые СМИ, услуги консультантов и специализированные справочные правовые компьютерные системы. Причем опережающее развитие в правовой информатизации получили компьютерные технологии, развитие которых в нашей стране по многим показателям не уступает аналогам в большинстве стран Европы. При этом абсолютное большинство (по некоторым оценкам, более 90%) потребителей правовой информации, в том числе и в органах государственной власти, работает с компьютерными правовыми системами негосударственных производителей. А общее число пользователей компьютерных систем правовой информации в России в расчете на душу населения превышает этот показатель во многих ведущих индустриальных странах. Кроме того, прежняя концепция была ориентирована, в первую очередь, на обеспечение потребностей органов государственной власти и государственных структур. Однако крайне важно открыть доступ к правовой информации для самого широкого круга граждан. Все это требует выработки новых подходов государственной политики в области правовой информатизации.

Положения по развитию концепции правовой информатизации России были представлены в докладе генерального директора компании "Консультант Плюс" Д.Б. Новикова "Основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации". Целью такой системы, в сегодняшнем понимании, должно стать максимальное удовлетворение существующей потребности общества в правовой информации. Задачи государства при этом заключаются в том, чтобы с минимальными бюджетными затратами обеспечить свободный и бесплатный доступ любого гражданина к текстам нормативных документов в базовом формате. В настоящее время во многих государственных ведомствах отсутствует система электронного документооборота, основанная на применении электронно-цифровой подписи. Поэтому в таких условиях в качестве базового формата наиболее целесообразно использовать файлы в графических форматах ("образы документов"). Это могут быть графические форматы типа "*.tif", "*.gif", "*.png" (или другие), обеспечивающие базовый набор основных требований к правовой информации, а именно: полное соответствие электронного документа оригиналу, возможности проверки достоверности текста и т.д.

Возможно, что предложение по использованию в качестве базового стандарта образов документов может показаться неоправданным, в связи с большими объемами графических файлов и трудностями с их передачей. Однако стремительное развитие компьютерных и телекоммуникационных технологий делает эти проблемы не столь актуальными.

Было отмечено, что государство должно организовать эталонные фонды правовой информации в электронном виде, утвердить стандарты базового формата электронных документов и предоставить всем желающим возможность получать документы из эталонных фондов для дальнейшего распространения. Для доступа к правовой информации предполагается выставить в Internet специальные банки данных, доступ к которым будет возможен с любого компьютера. Те же граждане, которые не имеют доступа в Internet, смогут воспользоваться установленными в публичных библиотеках компьютерными терминалами. Таким образом, предполагается обеспечить широкий доступ граждан к текстам нормативно-правовых актов.

Вместе с тем ясно, что для профессиональной работы с правовой информацией необходимы специальные инструменты и сервисные возможности. Их реализация требует значительных затрат, которые не могут и не должны быть компенсированы за счет средств государственного бюджета. Эту задачу должны выполнять независимые распространители правовой информации, которые оказывают услуги с добавленной стоимостью - разрабатывают и предоставляют специальные поисковые средства, обеспечивают дополнительный сервис при работе с правовой информацией.

На продолжавшейся в течение 4 часов дискуссии выступили 16 специалистов. Разработчики справочных правовых систем в целом поддержали положение о свободном и неограниченном доступе к правовой информации, которое, казалось бы, противоречит их коммерческим интересам. Более того, они готовы участвовать в создании специальных систем для организации бесплатного доступа к правовой информации в Internet. В действительности разработчики правовых баз данных заинтересованы в широком доступе граждан к правовой информации и повышении правовой культуры российского общества. Ибо эти процессы объективно ведут и к увеличению числа пользователей профессиональных справочных правовых систем.

Президент консорциума "Кодекс" С.Г. Тихомиров сказал: "Я считаю, что поднятая тема распространения и доступа к правовой информации очень важна". Г-н Тихомиров отметил, что, по его оценкам, в Европе количество юристов, которые пользуются электронными правовыми базами данных, составляет порядка 30%, тогда как в нашей стране эта цифра превышает 70%. К тому же, компьютерные правовые информационные технологии в России зачастую превосходят аналогичные западные разработки. С.Г. Тихомиров призвал признать сложившуюся роль коммерческих организаций в системе распространения правовой информации и обратил внимание на назревшую необходимость принятия закона о доступе к правовой информации. Он сказал, что аналогичные законы уже приняты во многих европейских странах и странах СНГ и что "России пора догнать Узбекистан и Киргизию и принять закон о доступе к официальной информации".

Руководитель информационного агентства "Интралекс" (разработчик системы "ЮСИС") А.М. Коркин заявил, что его организация готова принять участие в дальнейшей работе над концепцией. Он также поддержал идею использования Internet для обеспечения широкого доступа граждан к правовой информации. "О какой технологии можно говорить, когда Internet может полностью обеспечить такую доступность", - сказал А.М. Коркин. По его мнению, каждый государственный орган должен иметь свое web-представительство, на котором следует выставлять тексты принятых им документов. Кроме того, в своем выступлении г-н Коркин отметил необходимость улучшения законотворческой деятельности, в частности, в плане подготовки новых редакций документов.

На эту же проблему - проблему "качества" правового документа - обратили внимание ученые - заведующая сектором Института государства и права РАН И.Л. Бачило и зав. кафедрой правовой информатики Московской государственной юридической академии В.А. Копылов. По их мнению, давно пора принять закон о правилах разработки законов и других правовых актов. Целесообразно, если нормы подготовки правовых актов закрепят порядок создания электронной копии документа в базовом формате, готовя его таким образом к последующему электронному распространению. Также В.А. Копылов образно назвал ту работу, которую ведут негосударственные структуры, "революцией" в области правовой информатики. Он отметил, что разработчики справочных правовых систем способны справиться с задачей публичного распространения правовой информации. В частности, они уже сегодня решают такие общественно- значимые задачи, как обеспечение правовой информацией российских вузов и научных работников.

Представители государственных структур: директор научно-технического центра "Система" ФАПСИ В.К. Писарев и начальник департамента правовой информатизации Минюста РФ А.В. Морозов отметили важность участия государственных органов в процессе правовой информатизации. Г-н Писарев указал на важность стабильности системы правовой информации и значение бесперебойной информационной поддержки органов государственной власти. "Именно государство должно обеспечить права гражданина", - сказал г-н Морозов. Он предложил, чтобы государственные организации (такие, как НТЦ "Система" ФАПСИ, Минюст) вели эталонный банк документов, занимались актуализацией, кодификацией и систематизацией законодательства, а независимые распространители доводили правовую информацию до конечного потребителя.

Специалист в области правовой информатизации, зам. директора НИИ образовательных технологий В.М. Хургин, признав, что доклад "содержит весьма интересные мысли и положения", высказал ряд замечаний по проекту концепции. Так, по его мнению, хранение эталонных фондов, как национального ресурса может быть доверено только государственной структуре. В.М. Хургин также считает, что не стоит ограничивать бесплатный доступ только Internet'ом и считать электронные образы единственной основой базового формата. Также г-н Хургин выступил за "содержательный поиск путей взаимодействия государства и коммерческих структур".

Председатель Совета Научно-консультативного центра частного права СНГ А.Л. Маковский поддержал идею использовать усилия независимых распространителей для организации публичного доступа к текстам нормативно-правовых актов. Он заметил, что государство уже почти 40 лет предпринимает попытки создать систему распространения правовой информации. При этом государственными структурами за счет бюджетных средств сделано не так уж и много. Поэтому, по мнению А.Л. Маковского, не стоит бояться сосуществования и соревнования в этой области государственных и коммерческих структур. Г-н Маковский особо подчеркнул проблему доступа к судебным актам - решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Широкое опубликование судебных актов, которые станут доступны для общественной критики, позволит повысить качество судебных решений и эффективность всей судебной системы. В целом А.Л. Маковский отметил, что если предложенная концепция будет претворена в жизнь, то это послужит большей демократизации общества. "По существу, это реальный шаг к дальнейшему развитию открытости в области правотворчества и правоприменения", - сказал А.Л. Маковский.

Подводя общие итоги дискуссии, начальник Правового управления аппарата Государственной Думы РФ В.Б. Исаков отметил необходимость более широкого присутствия государственных органов, в первую очередь федеральных, в сети Internet. Также В.Б. Исаков обратил внимание на целесообразность разделения функций государственных органов и независимых распространителей правовой информации. Он сказал, что "если предоставление информации - функция государства, то ее распространение и доведение до конечного потребителя - это функция негосударственных структур". "Практика показала, - продолжил В.Б. Исаков, - что они делают это значительно лучше, значительно качественнее и быстрее". По его мнению, "создание новых информационных продуктов, оперативное правовое обслуживание организаций, фирм, граждан, вообще весь спектр информационных услуг лучше получается у независимых распространителей и разработчиков, чем у государства". При этом государство должно держать в своих руках эталонный банк данных, отвечать за стандартизацию и классификацию правовой информации. Также государство должно заниматься антимонопольной деятельностью и обеспечить честную конкуренцию в области распространения правовой информации, следить за тем, чтобы в этой сфере работали те, кто "реально работает над этой информацией, а не просто перекачивает и продает чужие информационные массивы". "Это - недопустимо, - сказал В.Б. Исаков, - и государство должно обеспечить порядочное поведение на рынке и определенное качество документов".

В целом большинство выступающих отметили необходимость разработки новой концепции электронного распространения правовой информации. Как сказал В.Б. Исаков, "как нынешняя цивилизация и культура были созданы книгопечатанием, так и следующая цивилизация и культура будут созданы электронным распространением информации". России нужна такая концепция правовой информатизации, которая учитывала бы существующее положение в этой области и открыла бы новые пути и возможности для дальнейшего развития правовой информатики. Крайне важно, чтобы новая концепция электронного распространения правовой информации стала "продуктом согласия" всех заинтересованных сторон: государственных органов, ученых-юристов, специалистов по правовой информатике, государственных и независимых разработчиков справочных правовых систем. "Мы планируем и дальше открыто и гласно участвовать в совершенствовании концепции и приглашаем к сотрудничеству все заинтересованные лица и организации", - говорит генеральный директор компании "Консультант Плюс" Д.Б. Новиков. Ход дискуссии, активное и заинтересованное обсуждение проблемы распространения правовой информации позволяют надеяться, что будут подготовлены и реализованы на государственном уровне меры, обеспечивающие всем гражданам России свободный доступ к правовой информации на основе современных компьютерных технологий.

Текст доклада "Основные принципы построения эффективной системы распространения правовой информации", представленного на заседании Научно-консультативного совета (с приложениями) Вы можете получить в печатном виде или в виде файла по электронной почте.

Контактное лицо: Павел Коротич,
тел./факс (095) 956-8283
e-mail: press@consultant.ru